(Enrique R. González Porras /Economista) Las acciones regulatorias se justifican cuando única y exclusivamente producto de ella puede mejorarse el nivel de bienestar de la sociedad. Lo anterior, significa que en aquellas situaciones en las cuales la sociedad por si sola y sin intervención de ningún ente regulador, resulta incapaz de superar una situación de bienestar potencialmente mejorable, la acción pública o regulatoria encontrará justificación (siempre y cuando esta constituya la única vía para mejorar el nivel de bienestar colectivo). Se insiste mucho en la relación de exclusividad del mejoramiento del bienestar colectivo y la acción regulatoria, debido a que esta última por lo general requiere de recursos públicos (financiamiento público, personal, infraestructura, etc.) que constituirán costos o pérdida de riqueza para la sociedad. De hecho, el beneficio derivado de la acción regulatoria tendría que superar los costos de la regulación, así como sus efectos negativos colaterales sobre sectores relacionados.

Regulación no-económica y económica
Las acciones regulatorias pueden responder a distintas motivaciones o naturalezas. A Grosso modo podríamos dividirlas en dos las naturalezas regulatorias. La primera, una naturaleza no-económica y la segunda una naturaleza económica.

Dentro de la primera a su vez pueden encontrarse distintos motivos como resguardar la salud pública, la calidad de los bienes y servicios, seguridad (personal, colectiva, laboral, etc.), protección ambiental, ordenamiento urbanístico, etc.

Por su parte, la segunda naturaleza, de carácter económico, suele manifestarse por medio de dos tipos de regulaciones que aun cuando poseen básicamente el mismo bien tutelado, la eficiencia económica, se articulan y actúan de forma diferente. Estas dos regulaciones de naturaleza económica se les conocen, la primera como Regulación Económica y la segunda como Regulación de Competencia o Antimonopolio. La primera se basa en que deben existir exigencias previas sobre los agentes económicos que garantizarían la concreción de un elevado nivel de bienestar social, mientras que la segunda, la Regulación de Competencia se basa en la creencia de que el mercado y la competencia constituyen los mejores instrumentos o mecanismos para resguardar la Eficiencia Económica.

El desarrollo del presente artículo se concentrará en el caso la Regulación Económica y especialmente de los monopolios naturales. La regulación de naturaleza económica, justifica su aplicación ante ciertas circunstancias, específicas, que podrían estar entorpeciendo a la sociedad de ubicarse en un estadio de eficiencia, riqueza y bienestar superior al que detenta en ausencia de la regulación. Estas situaciones o circunstancias son: monopolio natural (poder de mercado), asimetrías de información, externalidades y bienes públicos.

Pérdida de Bienestar social ante el Poder de Mercado y su Regulación
Cuando existe poder de mercado por parte de algún agente económico, el agente posee incentivos para abusar de esta ventaja, pudiendo extraer de los consumidores rentas extra-competitivas, derivadas de precios “excesivos” ante la imposibilidad por parte de los consumidores de encontrar bienes o servicios sustitutos cercanos, en cantidades suficientes y/o disponibles en el corto plazo. Se entiende por precios excesivos aquellos precios que superan a los que existirían en una situación de competencia perfecta o de competencia efectiva. En mercados en competencia perfecta, donde existe un gran número de oferentes, los productos son lo suficientemente homogéneos como para representar sustitutos cercanos y existe suficiente información entre los agentes económicos, y especialmente en manos de los consumidores, como para que no existan costos de búsquedas lo suficientemente elevados y poder sustituir bienes y servicio entre sí.

Ante un escenario como el anterior los oferentes no tienen otra alternativa que ofertar sus bienes y servicios a precios idénticos a sus costos marginales (el costo marginal es aquel costo incremental de producir una unidad adicional del bien o servicio). Por su parte, en mercados en competencia efectiva, aun cuando el número de competidores no sea muy elevado, los costos de entrada y salida son tan bajos, que cualquier incentivo de fijar precios extra-competitivos es disipado ante la amenaza de entrada de un competidor en el corto plazo. De esta manera, una empresa con poder de mercado, siendo la única que opere en el mercado, y ante la ausencia de competencia efectiva (existencia de altas barreras de entrada, por ejemplo, necesidad de masa o demanda crítica, economías de escala, inversiones elevadas o elevados gastos en publicidad), posee los incentivos para fijar precios extra-competitivos. Aun así, el principal problema de eficiencia económica no se desprende, exclusivamente del hecho de la simple transferencia de excedentes desde los consumidores hacia los productores con poder de mercado, sino principalmente de la demanda desplazada que no satisface sus necesidades ante los niveles de precios extra-competitivos. Más allá, esta demanda excluida del mercado, posee disponibilidades a pagar superiores a los costos de producción de los bienes o servicios ofrecidos por la empresa dominante que abusa de su posición de dominio. En estas situaciones, se justifica la regulación económica. Sin embargo, la regulación en estas situaciones pueden ser del tipo Regulación Económica o Regulación de Competencia. Para resolver el “dilema” de cuál de ambas regulaciones deberá ser aplicada en el caso de empresas con poder de mercado debe contestarse si existe un monopolio natural en el mercado. En aquellos casos que exista un monopolio natural, se justifica la Regulación Económica, en caso contrario deberá promoverse políticas de competencia, y aplicarse ex-post al abuso de la posición de dominio, la regulación de Competencia o de Conductas restrictivas a la libre competencia.

El Monopolio Natural:
Un monopolio natural se caracteriza como aquella empresa que se encuentra en un sector en el cual la tecnología de producción hace que la producción de un bien o de un conjunto de ellos, se realice al menor costo posible cuando lo realiza una única empresa. Adicionalmente, el nivel de la demanda en el mercado puede condicionar que exista un “monopolio natural”. Si el nivel de demanda es lo suficientemente bajo, eventualmente resultará menos costoso para la sociedad que una única empresa realice la acometida de instalación y entrada en el mercado y resultará favorable que esta explote al máximo los rendimientos crecientes a escala de la tecnología disponible. En aquellos mercados en los cuales la tecnología y el nivel de demanda justifican socialmente la existencia de un único productor u operador, la estructura de los costos cumple la denominación de subaditividad. La subaditividad en los costos implica que tanto la producción de un único bien por parte de una sola empresa (economías de escala) o la producción de más de un tipo de bien por parte de una única empresa (economías de alcance) generan eficiencias económicas, socialmente hablando, al liberar a la sociedad de acometer mayores niveles de costos.

Una vez, que se reconoce la existencia de monopolio natural, queda una cuestión relacionada con su estabilidad. Se requiere suprimir la competencia cuando el monopolista natural se encuentre operando a niveles superiores a su Escala Mínima Eficiente. En este escenario, el mercado se hace inestable al existir incentivos a la entrada ante la existencia de rentas monopolísticas y de producirse la entrada quebraría alguno de los operadores en el mercado. Por ello, es que encontramos mercados, como el de telefonía móvil en los cuales existe un régimen de concurrencia limitada y la entrada de competidores se realiza por medio de la subasta de licencias para extraer las eventuales rentas futuras derivadas del poder de mercado ante el reducido número de operadores. En aquellos casos, en los cuales el monopolista natural se encuentre operando a un nivel inferior a su Escala Mínima Eficiente, difícilmente entrará algún competidor ante la falta de incentivos a la entrada.

Alternativas de Regulación Económica
Ahora bien, una vez identificado el mercado como monopolio natural, son varias las opciones regulatorias para garantizar que no se abuse de la posición de dominio y de los incentivos existentes para fijar precios extra-competitivos. Básicamente existen dos escuelas regulatorias, la clásica identificada con regulaciones basadas en los costos y la segunda, regulación por incentivos, la cual reconoce al regulador como imperfecto e intenta crear una cesta o abanico de opciones regulatorias que la propia empresa regulatoria escogerá, revelando información que de otra forma sería imposible obtener.

Aun cuando, el tema sobre los dos enfoque regulatorios demandaría de varios artículos para ser desarrollado, resultará suficiente mencionar que la primera escuela, basada en costos se encuentra en desuso, mientras que la segunda, la regulación por incentivos cada vez es más utilizada a nivel mundial en sectores típicamente regulados como el de la telefonía y el energético. La razón de este cambio de paradigma regulatorio, se basa en la concienciación de que los reguladores son imperfectos y siempre contarán con la desventaja a la hora de fijar una tarifa o un nivel de rentabilidad socialmente óptimo. Por ello, la regulación por incentivos ha permitido jugar con un mecanismo de incentivo que permite la consecución de eficiencias productivas y una posterior transferencia de esta reducción de costos hacia los consumidores finales vía menores precios y tarifas.

Regulación de Competencia o Regulación Antimonopolio

En contraste, aquellos casos en los que tanto la tecnología, como la estructura de costos y un nivel de demanda suficiente no caracteriza al operador existente como monopolio natural, una vez que podrían entrar al mercado nuevos oferentes sin que ello implique perdida de eficiencia, imprimiendo competencia en el mercado, ninguna Regulación Económica se justifica. En este caso lo que encuentra asidero, es la articulación de políticas de oferta y de competencia, así como la identificación de barreras de entrada y la promoción de la actividad económica privada para incrementar el número de oferentes y la competencia, permitiendo una reducción de precios y un aumento de la calidad de los bienes y servicios. Dentro de este conjunto de políticas de competencia se encontraría la Regulación de Competencia, que actuaría ex-post, prohibiendo y castigando el despliegue de conductas restrictivas a la competencia que lesionan al mercado y al bienestar social. Aquellos mercados potencialmente competitivos, no deben ser regulados con Regulación Económica, sino que debe promoverse la competencia y la persuasión de la Regulación de Competencia para que no se use abusivamente de la posición de dominio que pueda detentar alguna de las empresas.

Ahora bien, una vez determinado cuando se justifica la regulación de naturaleza económica, igualmente importante constituye el hecho de si se justifica o no, que ciertas actividades económicas sean desarrolladas por agentes económicos privados o de forma pública. En específico, la propiedad de empresas en manos del Estado podría ser considero como un modelo regulatorio.

Empresa Pública Versus Empresa Privada

Si a la hora de diseñar un modelo regulatorio para un sector determinado, se tiene que pasar por la discusión de quiénes detentan los derechos de propiedad sobre los proveedores del bien o el servicio, obviamente lo lógico sería intentar comparar los resultados de bienestar social bajo cada uno de los distintos enfoques y luego sacar conclusiones a favor de aquel que garantice el mayor bienestar social conjunto.

Las empresas públicas no poseen como objetivo maximizar sus beneficios. Aun cuando lo ideal sería que una empresa pública maximizara el bienestar social, aseverar que en la práctica efectivamente lo hacen podría no sólo ser apresurado, sino incluso inocente, toda vez que podría tenderse a relajar mecanismos contralores sobre la eficiencia y pulcritud en el uso de los fondos públicos. Justamente esa es la diferencia entre lo que se conoce como economía normativa y lo que se denomina economía positiva. Desde un punto de vista normativo, una empresa pública encargada de explotar un monopolio natural, debería perseguir el objetivo de maximización del bienestar social. En contraste, la teoría positiva nos diría cómo actúa efectivamente en la realidad la empresa pública.

Las empresas son instituciones o entes conformados por personas, directivos y empleados. Adicionalmente, existen características que comparten tanto empresas privadas como públicas referidas a la separación que suele existir entre la propiedad de la empresa y la dirección de la misma. Aunado a lo anterior, se encuentra el hecho de que el monitoreo del comportamiento de la directiva de la empresa por parte de los accionistas es imperfecto en general. Esta última característica resulta fundamental a la hora de entender cuál modelo regulatorio sectorial resulta eficiente, socialmente hablando y el por qué de la importancia de los agentes económicos privados.

Cuando existe una separación entre las actividades de propietario y de dirección de una empresa, y asimismo existe un monitoreo imperfecto de las acciones de los directivos o administradores de la empresa por parte de los accionistas, se presenta lo que se conoce como problema agente-principal. Este problema consiste en que los directores o administradores de la empresa, al poseer sus propios intereses, que pueden resultar contrapuestos a la de los accionistas, por ejemplo: mayores sueldos, desplegar menos esfuerzo o seleccionar como proveedores a familiares y amigos (independientemente de la calidad del insumo), y al existir una capacidad de seguimiento de sus acciones bastante imperfecta, buscarán maximizar su bienestar aun cuando esto implique menor beneficio para sus accionistas. Lo anterior, podría ocurrir con independencia de quiénes sean los propietarios, bien sean públicos o privados.

Las diferencias entre empresas públicas y privadas radican en los intereses de los propietarios y en los mecanismos disponibles para obligar a los administradores a actuar a favor de los intereses de los propietarios.

Los Proveedores Privados
En las empresas privadas, sus accionistas se encuentran interesados en que los administradores actúen de manera tal que la ganancia sea maximizada. Una manera por medio de la cual los accionistas buscan inducir el comportamiento de los administradores, es por medio de sueldos variables que dependan del desempeño de los beneficios de la empresa. De igual manera, existen incentivos por parte de los administradores de realizar un buen trabajo, toda vez que esto pudiera crear buena reputación en el mercado de trabajo, lo que se conoce como incentivos implícitos del mercado laboral.

Adicionalmente, por lo general la propiedad de la empresa se encuentra dispersa a lo largo de un gran número de accionistas. Los mercados de capitales hacen a este mecanismo perfectamente viable y eficiente. Por más dispersas que se encuentren las acciones de una empresa a lo largo de muchos accionistas, la amenaza de una compra, una Operación Pública de Adquisición, resulta una amenaza creíble para que este mecanismo de solución del problema agente principal en empresas privadas actúe eficientemente.

Los Proveedores Públicos
El caso de las empresas públicas difiere del caso de los prestadores privados en un par de aspectos. El primero lo representa la dificultad de cuantificar los objetivos finales de los accionistas. A diferencia del caso de las empresas privadas, en las que el objetivo final de los accionistas son los beneficios, en el caso de las empresas públicas los objetivos de los accionistas están vinculados al bienestar, el cual ya como concepto resulta un poco difícil de manejar, mucho más a la hora de cuantificarlo. Así, las imperfecciones en los indicadores que son utilizados para medir el bienestar abren la posibilidad para los administradores de las empresas de actuar en favor de intereses propios.

El segundo contraste consiste en que las restricciones impuestas sobre los administradores de los operadores privados, a través de los mercados de valores, no existen de manera alguna para el caso de los operadores públicos.

(*): El autor es Economista Industrial. Universidad Carlos III de Madrid. Experto-consultor en Derecho y Economía de la Competencia y la Regulación Económica